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长江商学院教授许成钢:支持民企,重在“安排”


文章作者:www.dutmba.com 发布时间:2019-09-03 点击:1369



  11月1日,习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话,此后,国家十余部委“一把手”密集发声支持民企发展,一系列新政有望出台。而经济学界则更关心国企和民企如何平等竞争。央行行长易纲提出 “以竞争中性原则对待国有企业”;国资委新闻发言人彭华岗在答记者问时亦提倡“所有制中立”。这些表述反映了中国国企改革的困局,即应如何促使国有企业在市场竞争中提升效率?又如何说服国际社会采用“竞争中立”原则对待中国国有企业?以下是长江商学院经济学教授许成钢博士为你带来的深度解读。

  

  竞争中性

  “竞争中性”这个概念最早是OECD(“经济合作与发展组织”,简称“经合组织”)的一份报告提出来的。而中国当前讨论这个概念,其现实背景很清楚,即国进民退导致的后果非常严重,不仅危及中国经济的增长,甚至危及稳定。在这个背景下,从党中央、国务院到中央政府,都已经关切到这个问题,连最高层都开始强调民企的重要性。为了让民企在整个国民经济的地位巩固下来,为了帮助民企克服困难,人们开始用“竞争中性”这个词。

  如果从经济科学、社会科学的角度来看“竞争中性”,会与实用地看政策问题不同。首先,OECD是全世界所有发达市场经济的合作组织,而中国的经济发展程度和制度,都不在这个范围内。OECD里所有经济体都是市场经济,都是以私有制和法治为基础,这是基本前提。在私有制和法治背景下,保证私有产权受到充分保护,合同能够执行,市场是有秩序的。

  OECD的环境以私有制为基础,所以其国有经济在国民经济的比重很低。而且,在民主制度下,选民通过选举决定国有经济可以发展到什么程度。选民可以决定它大一点,或者小一点。选民为了自身利益,会要求国有资产不能有超越民企的特殊性。为了保护民间资产,为了保护自己,选民不允许国有资产有特殊的优势,不能侵犯选民的利益。

  所以,当我们用来自OECD的概念“竞争中性”时,需要考虑这个词背后的制度安排。当我们讨论中国情况时,当中国面对现实困难时,找一些词从经济政策上来帮助民企,的确很重要。但这里面最关键的不是词或者概念、说法,而是制度安排。中国民企遇到的困难,其实远为重要的部分是制度安排。

  一系列的制度安排,给民企带来了困难。举例来说,许多领域都有不允许民企进入的门槛。其中对民企影响最大的应该就是银行业。除了银行业,大量的金融、保险业,都不允许民企进入。民企为什么融资难?这不是一个单纯的政策问题。现在中央银行开始有一系列政策支持民企,央行行长易纲做出了温和表态,银保监会主席郭树清说得比较猛,但实际上,如何放贷,国有大银行总有自己的利益考虑。

  在以私有制为基础的市场经济,向中小企业放贷的主要机构是中小银行,而不是大银行。所以,当制度安排把民间的中小银行给堵死时,不论从政策上怎么让银行去支持中小企业,实际上都很难执行。因为对大银行来讲,向中小企业放贷,成本很高,它不愿意做这个事。所以,如果制度上不解决问题,用什么词,或者什么新说法,不可能从根本上解决问题。

  “竞争中性”这个词是对的。有了合适的制度安排,就能保障竞争中性,即便不说竞争中性也能做到中性。好的制度安排里,非常重要的一点就是要求许多重要机构为中性。例如,中央银行必须是中性的。中央银行在制定货币政策,保持金融稳定时,不可以随着行政部门,或者财政政策走。中央银行必须独立判断整个经济的运作。

  其实,自从世界上产生中央银行制度以来,中央银行的独立就是一个基本原则。中国原有制度是从苏联搬来的,苏联没有中央银行,在改革以前,中国也是不分中央银行和商业银行的,所以没有中央银行的概念。国有银行什么都管,也管发钞票,按行政命令发。在改革开放过程中,从上世纪90年代中,中国才学习市场经济建立了中央银行。有了中央银行后,如果要让货币政策更好地为国民经济的发展和稳定发挥作用,那么中央银行的独立性就是一个决定性的基本条件。

  另外一个更重要的基本制度安排就是法治。中国证券市场已经建立二十多年了,而证券市场是高度依赖法治的。中国人特别关注证券市场的金融监管,但实际上金融监管背后是整个法治环境,金融监管只是法治的一个补充手段。所以,无论金融监管,还是司法制度,都有一个中性的制度的问题,即监管者必须是中性的,不能随着行政走。

  中国的金融监管制度是从香港学来的,香港的监管来自英国制度,而金融监管方面,全世界都是从美国学来的。不论是美国还是OECD里的其他国家,独立的金融监管部门都不向行政部门负责,而是向议会报告和负责,其原因就是为了避免行政部门为了自己的政策目的去左右金融监管。

  所以,金融监管的独立性,决定了金融市场的稳定性。金融监管只是司法的补充手段,后面更大的背景是司法、是法庭。法庭要能够正常运作,其基本条件是司法跟行政是无关的。

  所以,司法、监管、中央银行,这些机构都必须独立于行政。这都是最基本的制度安排。当这些制度安排缺位时,你怎么保证公正呢?当民企碰到不公正的问题,它需要打官司。但如果法庭偏向政府或国企,民企怎么办呢?公司上市了,金融监管又可能是有偏向的,结果对民企不利。那么,怎么能够保证公正对待民企呢?只有有了这一系列的制度安排,才能实现所谓的竞争中性。

  行业细分

  细化行业分类以确定哪些行业放开民企进入,这里边第一重要的问题实际上是价值观。无论民企还是国企,当我们讨论企业和经济时,我们关心的是什么?一旦我们清楚了关心的是什么,下面的逻辑就容易推论了。其实,在标准的社会科学里这是有共识的,不论经济学,还是政治学、社会学,都关心社会福利。

  如果我们关心的是全社会所有人的社会福利,那么在讨论到企业和经济时,有两件大事,一是效率,一是平等。效率跟平等有时候可以同时实现,有时候不能。如果不能,两者可以用不同的工具分别对待,不一定要同时解决。为了效率,需要市场竞争,以私有制为基础的市场上的竞争,只有这个办法能提高效率,其他办法效率就低。

  当讨论国企跟民企关系的问题时,解决方案是,任何竞争性的行业,都应该是以私有制为基础的企业在这个行业里竞争。所以,你不需要什么政策,只需要一个制度安排,即所有竞争性行业一律放开给民企,随便进入,由竞争决定生存。不能生存的,必须被淘汰。当然,市场竞争需要法律保障,以保障整个行业是竞争的,而不是垄断的。所以,所有发达国家都有反托拉斯法,或者说反垄断法,用法律的方式来保证没有哪个行业被垄断。

  剩下的问题就是非竞争行业,即所谓的自然垄断行业。OECD国家里面的国企大部分是在自然垄断行业。

  自然垄断指的是极其巨大的规模经济,涉及的行业很少。过去有个重要的例子是电话,以前电话是自然垄断,因为只有全国统一布设电缆才有效率。一旦电缆上面可以同时传输许多信号时,就不是自然垄断了。出现载波技术就不是了,现在的光纤就更不是了,无数家公司可以在一条光纤上送信号,所以,现在电话这个案例已经不存在了。

  类似的还有电网,电网是自然垄断,但是在美国也有办法,现在的技术可以允许许多厂家来共享,基础建设可以分配。如果我们假定电网是自然垄断,那么这个行业的国有制,在一定意义上是有合法性的,就是有一定道理的,但是发电环节就不是自然垄断。

  另外,城市自来水也算自然垄断,你如果要分三家公司竞争提供自来水,三个公司都铺设自来水管道,这成本高得一塌糊涂。怎样让三家公司竞争自来水供水,好像技术上解决不了。下水道也如此,怎样让多家下水道公司分摊污水?这也很难,所以都属于自然垄断。公路就不一定是自然垄断,铁路都不一定。

  对于自然垄断行业,一般有两个解决方案:一是国企,许多欧陆国家用的是这个办法;二是由政府监管的民企,美国主要用这个办法。在美国,国企极其罕见。所以,即便在自然垄断行业,也可以让民企来做。当然,自然垄断行业的性质决定了它没有办法竞争。在这种情况下,就要有政府监管,但政府监管是用来保护消费者利益,不涉及其他。

  假定我们把所有有争议的行业都归入自然垄断,在这些行业都保持国企经营,那是可以的。但只要是竞争性的行业,包括银行、金融、能源、金属冶炼等等上游行业,没有什么理由不允许民企进入,都应该放开让民企进入。

  另一个考量的问题是平等。市场本身不总能自动解决平等问题,解决方案,一是提供平等的机会,即开放各种限制,让人们能平等去竞争。这点中国不仅没有做到,而且差得很远。二是通过税收和财政方式进行二次分配,把一部分的财富,从富人、特别富裕的人转移给低收入者,以及建立各种社会保障体系。

  在所有发达国家里,政府的主要功能都不是运营企业。因为政府直接运营企业,第一降低了效率,第二实际上国企并不自动解决平等问题。中国的实际情况也很清楚,中国百分之八十几的就业都在民企,所以国企并不解决绝大部分贫困人的收入问题。所以国企解决不了平等问题。

  当然,为了效率,也必须开放准入,让民企去运作。在高效率的情况下,能产生更多的收入,然后用税收的方式解决不平等问题。

  国有资产

  如果决定改革,拥有庞大的国有资产,其实是给下一步的经济改革准备好了充分的弹药。为什么这么说?因为中国最近十几年遇到一个非常基本、而且越来越困难的问题:严重的内需不足。

  内需不足这个问题十年前开始显现,越来越严重。过去中国是出口导向,当有能力大量出口、国际市场特别大的时候,一部分的内需不足可以用出口的方式来抵消,这个问题不明显。但当国民经济规模越来越大,出口的基数越来越大,再加上国际间的变化,出口占GDP的比例持续下降,此时如果内需上不去,内需不足给经济增长带来的限制就会越来越显现。

  为什么内需不足?最基本的原因特别简单,是因为自从90年代中以来,政府收入占GDP的比例每年都在提高。在如此积累了二十几年之后,政府的总收入占GDP的比例过高,而中国家庭的总收入占GDP的比例过低。哪怕近期在提高居民收入上做了些努力,问题仍然远远没有得到解决。

  在这个背景下,内需不足成了中国经济增长面对的最大压力。怎么解决?第一重要的,就是大规模减税。大规模减少所有形式的政府收入,向家庭消费的方向倾斜。但目前的实际困难是,中国政府的规模非常大,开支非常大。突然大规模减税,会使赤字迅速上升,怎么解决呢?

  回到刚才讲的,政府手里有弹药可以用。两个重要手段可以帮助解决这些问题。一是在市场上逐步、大量地出售国有资产,用来抵偿减税带来的政府困难。另一个方法就是在市场上发债券,包括内债和外债。收税和卖国债是两回事。卖国债将来是要还给购买者的,而收税是永远不还的。

  如果政府有信用,债券会连本带利偿还的。而且,发债是解决市场流动性的一个重要办法。市场流动性并不总需要靠印钞票,政府的债券是流动性的重要形式,可以减少货币发行量,增加债券发行量。债券带来的流动性是非常健康的,和发货币带来的很多副作用不同。中国现在无论是内债和外债,规模都非常小。而世界上任何一个发达的经济体,都有很高的政府债券在流通。

  从中国的历史进程来看,可以把转向大规模发政府债券视为一个金融革命和金融革新。从全球看这当然不是新事物,第一个大规模这么做的是英国。为什么第一次产业革命、第二次产业革命都发生在英国?其背后有一个重要的机器——政府债券。

  第一次产业革命发生时,当时英国人在跟法国人打仗,战争需要资金,而当时已经君主立宪制的英国,在政府受限制的条件下,不可能大规模征税,怎么办?思路就是发债。我不能征税,那我就跟市场借钱呗。你愿意买就买,不愿意买就不买。结果英国发债很成功,很多人、很多企业愿意买。英国当时是金本位制,不可能滥发钞票。结果政府债券成了解决产业革命时期市场流动性的一个手段,意外地大大帮助了产业革命。企业家需要流动性,而贵金属的数量又是有限的,所以债券解决了流动性问题。

  再看美国,所有人都知道,中国外汇储备里最大的构成就是美国政府债券,为什么?全世界都知道,2008年金融危机是美国造成的,但是危机之后,世界各国政府和企业都发现什么资产都不安全,最安全的还是美国国债。这件事有多荒唐,从它那产生的金融危机,大家都来买它的债券。为什么?因为它的政府能守信用。

  所以中国面对的内需不足,其实是有办法解决的:大规模降税,用卖国有资产和发债券的方式来帮助解决政府的收入问题,而不是政府跟中国的家庭来竞争财产。让中国的家庭多得到一些财产,就帮助了中国自己,也帮助了政府。

  中国的内需不足,是限制中国经济增长的第一个最大的因素。这是需求侧问题。任何经济都不是只有供给侧或者只有需求侧,这是两侧一起的事情。

  很多人以为,新加坡经济是大规模的国有资产在运作,这是严重的误解。新加坡的经济是以私有资产和私企为基础的市场经济。当然淡马锡集团是国有的,也非常大。但是这里边有一个重要的制度安排:淡马锡的主要操作不在国内,是在国际。它是在全球金融市场上运作,它的投资散布到全球各地的企业。而大部分发达经济都是以民企为基础的,所以,它服从的是全球市场经济的基本规则。

  淡马锡和全球其他金融机构处于竞争关系,所以它不是垄断的。它虽然在新加坡境内很大,但是它的操作是在国际间的。它的生存或死亡,是由国际间的环境决定的。所以如果我们拿新加坡做例子,就必须先看清楚这一点。

  中国设立中投公司之前,我曾在新加坡参加一个国际会议。当时中国国务院有位同事向李光耀提了一个问题,说我们想学新加坡,建一个像淡马锡这样的公司(其实就是后来的中投)。“李资政能给我们中国什么样的建议吗?”然后李光耀说,“我只有一句话,你们永远不要认为,你们可以比市场更聪明”。这句话很重要。

  他用了一个很客气的词——聪明,实际上他是说,在市场上你跟别人一样,跟其他公司一样是竞争关系。比如说中投,在国内当然是具有垄断的特殊地位。但是到了国际市场上,如果它不是特别大,在国际竞争中,它就不像在国内那么特殊。

  但是,有一点中国跟新加坡不一样。新加坡很小,是一个400万人的国家,无论它有多么富裕,毕竟它的这个经济体是小的。这就决定了淡马锡本身背后的那个支持力量,大不到哪里去。但是中国就不同,中国是世界第二大经济体,而且政府拥有中国所有的土地,和中国绝大部分的银行和金融资产。所以,如果中国政府真的要把如此之大的经济力量,倾全力来支持它的某一个金融公司在国际市场上操作时,就可以完全打乱国际市场的秩序。所以,不仅仅中美有摩擦,欧盟也很担心,日本等等所有发达国家都很担心。

  这就是为什么许多国家担心,中国国有资产这么大,如果有意识地调动资源去压制其它公司,就会把市场秩序全破坏。这样效率也就没有了,公平也就没有了。其实中国自己也需要担心。因为,当你破坏了国际间的市场规则的时候,实际上你会也破坏了自己。为了保证效率——这也是中国自身的利益所在——中国就必须要在制度上做出切实安排,保证即便是巨大的国企,也能够在制度的约束下,遵守世界市场的规则。这个制度的核心就是司法和监管的独立。

  哪怕政府只作为出资人,仍然有两个可能的基本问题。第一个问题,是确定的问题,即国有制导致的软预算约束。软预算约束,决定了国企的低效率。另一个是可能的问题,即中国现在是世界第二大经济体,如果不出大差错,不久就会变世界第一大经济体。当这么大的体量,当国有资产量这么大的时候,出资人的含义就不一样了。如果这个出资人是在市场规则下相对被动地运作,这是一回事,问题不太大。但是如果政府非常主动地,用巨大量的资金在市场上进行并购,那就是另一回事。当世界第一大经济,拥有经济中的金融资源的大头,主动调动大量资金到国际和国内市场上,不惜代价去吞并一些企业,就会整体扰乱市场的基本秩序。

  比如说人工智快速兴起,酝酿着下一轮产业革命。一旦政府认识到其中的重要性,如果不惜代价出重金,把任何初看做得好的公司全买进来,见一个,买一个,其结果会是,把这领域从根子上消灭了。

  假定,世界上最好的公司都在硅谷+伦敦+特拉维夫,如果这些地方每产生出来一个初看不错的公司,中国政府就买(因为买得起),那样的话,这次产业革命也就从根本上被消灭了。因为产业革命靠的是单个个体之间的竞争,需要大量独立的小企业之间来竞争,由市场竞争决定最后谁死谁活。如果任何初创企业刚产生,就被买下来,它就变成了大企业内部的企业,丧失了市场竞争的机制。产业革命不是由大企业内部的部门创造出来的。当把竞争的规则和机制都破坏之后,这个产业革命也没有了。

  司依法合规实施股份回购。